Frihet under vems ansvar? – Om budgetstöd, korruption och folkligt ägande

Efter år av kritik mot både projektstöd och strukturanpassningsprogram framhålls nu budgetstöd till utvecklingsländernas egna strategier för fattigdomsbekämpning som lösningen för framtiden. Förespråkarna, däribland den svenska regeringen, ser budgetstöd som ett effektivare sätt att uppnå fattigdomsminskning och öka det nationella ägarskapet. Kritiska röster talar istället om minskade möjligheter till insyn och därmed ökad risk för korruption, liksom att ett alltför starkt fokus på regeringar i samarbetsländerna kan försvåra det civila samhällets möjligheter till inflytande.
Budgetstödets effekter har nu för första gången utvärderats i en internationell studie som inbegriper sju olika utvecklingsländer. Utvärderarna kommer till Sverige för att presentera sina slutsatser och diskutera den övergripande frågan om budgetstöd är ett effektivt sätt att minska fattigdomen.

PROGRAM

8.40-10.15: Presentation av Joint Evaluation of General Budget Support 1994-2004
Simon Delay och Richard Batley presenterar utvärderingen, med fokus på korruption och finansiella styrsystem, konditionalitet, ansvarsutkrävande och folkligt ägarskap. (Hela utvärderingen finns tillgänglig på: www.oecd.org/dac/evaluationnetwork).

10.30-11.45: Paneldiskussion om budgetstödets för- och nackdelar
Sven Olander, rådgivare på Sidas enhet för policy och metodutveckling, Anna Brandt, departementsråd och chef för Utrikesdepartementets Afrikaenhet, Stefan de Vylder, nationalekonom och styrelsemedlem i FUF, Anna-Stina Elfving, programhandläggare för Afrikagrupperna i Mocambique. Victoria Veres, ekonomiredaktör på tidningen Omvärlden, leder diskussionen.

Moderator Victoria Veres börjar med att hälsa alla välkomna och kommenterar att budgetstödet är en biståndsform som det pratas mycket om just nu. Medan förespråkare är entusiastiska inför möjligheterna till fattigdomsminskning menar kritiker att stödet kan leda till minskad insyn och korruption.

Därefter lämnas ordet över till Richard Batley och Simon Delay från University of Birmingham, som varit delaktiga i den största utvärderingen av budgetstöd som gjorts, Joint Evaluation of General Budget Support.

Richard Batley berättar att studien utfördes på uppdrag av en grupp bilaterala och multilaterala givare tillsammans med ett antal partnerländer, att den utfördes under 18 månader och omfattar sju länder: Burkina Faso, Malawi, Moçambique, Nicaragua, Rwanda, Uganda och Vietnam. Den period som undersöktes var år 1994-2004.

Batley fortsätter med en presentation av vad budgetstöd är för något. För det första innebär budgetstöd icke-öronmärkta pengar till en regerings budget. Det vill säga att pengarna inte är direkt kopplade till ett speciellt användningsområde. En annan viktig aspekt av budgetstöd är att man använder regeringarnas egna system och att det finansiella stödet kompletteras av dialog och konditionalitet som syftar till harmonisering och allians, samt teknisk assistans och kapacitetsbyggande.

Teorin kring budgetstöd bygger på att biståndet anses bli effektivare på detta sätt. Detta exempelvis genom att man stödjer nationellt ägda strategier, att man använder lokala lösningar och att man därmed också lokalt kan utkräva ansvar. Budgetstödet syftar också till att minska transaktionskostnader genom samarbete bland givarna och dessutom anses denna stödform förbättra regeringarnas möjlighet till planering, liksom deras budgetsystem.

Batley presenterar vidare de effekter som man tittade efter i studien. De förväntningar man har på budgetstöd är i slutändan minskad fattigdom och detta ska komma till stånd genom bland annat större förutsägbarhet, harmonisering och samarbete, lägre transaktionskostnader, ett mer effektivt spenderande av offentliga medel, mer effektiv offentlig administration och förbättrade möjligheter till ansvarsutkrävande. Batley berättar att de frågor som ställdes i utvärderingen således exempelvis var om transaktionskostnader hade minskat och om den offentliga administrationen blivit mer effektiv.

Batley delar upp dessa effekter i tre olika typer:

  • Effekter på flödet av medel
  • Politiska effekter
  • Institutionella effekter

Batley går därefter över till att prata om de resultat man kommit fram till i utvärderingen. Generellt visar studien att positiva resultat uppnåtts i fem av de sju länderna. Batley poängterar dock att budgetstödet upplevs olika i de sju länderna och att de också svarat olika på detta. I Malawi exempelvis har man inte kunnat se samma positiva resultat som i de andra länderna, vilket Batley menar bland annat kan härledas till överoptimistiska förväntningar när det gäller landets makroekonomiska disciplin. Även Nicaragua visar ett sämre resultat, men här har de ekonomiska medlen börjat komma in ganska nyligen och det är därför svårt att säga något ännu.

Batley berättar att det varit svårt att mäta om fattigdomen minskat, men man har sett att den sociala servicen har expanderat i de fem framgångsrika länderna, vilket kan ses som en viktig del i att förbättra situationen för de fattiga. De slutgiltiga effekterna beror dock på kvaliteten hos de nationella strategierna för fattigdomsminskning menar Batley. Generellt visar studien att budgetstödet har varit ett relevant svar för att få till stånd ett effektivt bistånd och ett stärkande av statliga system. Man har också effektivt kunnat stödja nationella strategier för fattigdom, även om Batley menar att man kan ifrågasätta om dessa i sig är bra.

I de länder där man lyckats med budgetstödet har detta varit ett flexibelt instrument som har kunnat anpassas till den lokala verkligheten och Batley menar att det egentligen inte finns några starka motargument, detta exempelvis då studien inte heller visar några negativa sidoeffekter. En fråga som Batley dock menar att man bör adressera är om budgetstödet ska fungera som ett komplement till andra biståndsinstrument och dessutom menar han att man bör genomföra en mer deliberativ planering av var budgetstödet är lämpligt och hur långt man ska gå med det.

Batley tar upp att en hypotes innan studien genomfördes var att budgetstödet bara skulle vara effektivt i länder med redan effektiva system, men att man faktiskt kunnat visa att det även går att använda i länder som inte har så starka system och att det är den politiska viljan som är det viktiga. Batley betonar också att budgetstödet ska vara något långsiktigt och att man inte kan påbörja och avbryta det som man gjort i Malawi, utan att detta är långsiktiga åtaganden.

Efter detta tar Simon Delay över ordet och han berättar att han ska tala om handhavandet av offentliga finanser, korruption och ”fiduciary risk”, det vill säga att skattebetalarnas pengar inte spenderas på rätt sätt.

I utvärderingen använde man sig av olika frågor för att utröna resultaten berättar Delay, och han ämnar att tala om en av dessa frågor, vilken handlar om hur effektivt och hållbart budgetstödet bidragit till förbättrad kapacitet vad gäller ägarskap, planering och management, samt möjligheten till ansvarsutkrävande i budgetprocessen.

För att kunna genomföra utvärderingen använde man PEFA:s kriterier, vilka arbetades fram i syfte att finna ett gemensamt sätt på vilket man kunde ställa en diagnos. Detta för att minska partnerländernas börda. I utvärderingen tittade man sedan på rörelserna i dessa kriterier under åren 1994-2004.
Det visade sig dock vara ganska svårt att avgöra om de förändringar som skedde verkligen var på grund av budgetstödet eller om det fanns andra orsaker, berättar Delay. Han fortsätter med att presentera de resultat som man ändå hittade. När det gäller handhavandet av offentliga finanser såg man att ägarskapet tenderar att förbättras och systemen att stärkas. Dock varierar effekterna mellan länderna. Exempelvis såg man relativt starka effekter i Uganda och Burkina Faso, medan det i Nicaragua och Malawi fortfarande återstår stora utmaningar. En annan punkt Delay tar upp är att det inte nödvändigtvis finns någon stark korrelation mellan ett förbättrat handhavande av offentliga finanser och att budgetstödet ses som en framgång. Exempelvis finns det i Moçambique fortfarande stora svagheter vad gäller skötandet av offentliga finanser, men landet är ändå allmänt sett som en relativ framgång vad gäller budgetstödet. Delay menar också att det finns vissa indikationer som visar att budgetstöd infördes i länder där handhavandet av de offentliga finanserna redan hade förbättrats.

Delay berättar vidare att mer pengar nu går genom de nationella budgetsystemen och att de institutionella effekterna varit positiva. Det har även skett förbättringar vad gäller dialogen mellan givare och partnerländer. Dock menar Delay att det politiska fortfarande är problematiskt och man stöter även på motstånd bland vissa ministerier som föredrar projekt- eller sektorstöd.

När det gäller ansvarsutkrävande menar Delay att budgetstödet bidrar till att öka trycket för transparens i budgetprocessen. Genom att mer pengar går genom den statliga budgeten stärks också möjligheten till ansvarsutkrävande på nationell nivå. Dock är det en utmaning i detta sammanhang att se till att det nationella ansvarsutkrävandet går före givarnas. Delay berättar att utvärderingen inte visade några avsevärda resultat vad gäller utvecklandet av parlamentens insyn, men att man i vissa fall sett en liten utveckling av NGOs.

När det gäller korruption berättar Delay att det ofta antas att budgetstöd är mer utsatt för detta än andra typer av bistånd, men att man inte hittat några bevis för detta i studien. Att bekämpa korruption är också en viktig del av de åtgärder som åtföljer budgetstödet. Man har också sett att givarna visat ett speciellt intresse för antikorruptionsåtgärder, vilket Delay menar kan bero på att det är en viktig fråga bland hemmaopinionen.

Slutligen tas ”fiduciary risks” upp, alltså risken att skattebetalarnas pengar inte spenderas på rätt sätt och Delay menar att budgetstödet associeras med en generell sådan risk.

Som en slutsats menar Delay att korruption bara är en av flera risker som man måste ta hänsyn till. Därför stödjer han inte heller en nedre gräns för detta som ska finnas på plats innan man ger budgetstöd, däremot kanske inte denna typ av stöd är lämplig om den sammantagna effekten är negativ, menar Delay.

Efter detta ges åhörarna utrymme att ställa frågor. En åhörare tar upp vad han kallar ”corruption of thoughts”, det vill säga att politiker handlar i eget intresse, exempelvis att man vill bli omvald och därför bara genomför förbättringar på vissa områden. Richard Batley svarar att denna typ av beteende, att eftersträva personlig vinst kanske befinner sig någonstans mellan korruption, som innebär att man stoppar pengar i egen ficka och normal, välfungerande politik och att detta fenomen finns i såväl England som Uganda, om än kanske mer i Uganda. Han ifrågasätter dock om det är viktigt i detta sammanhang, om detta beteende verkligen är ett större problem när det gäller budgetstöd än andra biståndsformer. Batley tillägger också att budgetstödet är mer utsatt för övervakning från givarnas sida än exempelvis sektorstöd.

En annan åhörare efterlyser partnerländernas åsikter. När det gäller förbättrad dialog exempelvis, betyder det då att de lyssnar mer på oss eller är det tvärtom, frågar åhöraren. Simon Delay svarar att åhöraren gör rätt i att vara skeptisk, men menar samtidigt att han själv tycker sig ha sett en substantiell förbättring vad gäller dialogen. Dels har budgetstödet inneburit mer dialog generellt, men dialogen har också harmoniserats, det vill säga man har en enhetlig istället för många olika.
Richard Batley berättar att det har funnits studier om regeringarnas syn på dialogens kvalitet, men att det vad gäller den egna studien ibland varit ganska svårt att veta vad regeringarna egentligen tycker. Detta då staterna ofta är väldigt utsatta för givarnas påverkan. Om man frågar om länder vill ha mer eller mindre budgetstöd beror svaret i mycket stor utsträckning på om det kommer från en individuell tjänsteman som gynnas av detta eller inte.
Både Vietnam och Uganda är väldigt positiva till budgetstöd, enligt Batley. Den vietnamesiska regeringen vet exempelvis exakt vad den vill ha ut av stödet och de tar besluten, men vill ha åsikter om detta. När det gäller Moçambique är istället tjänstemännen färre i antal än givarna.

Nästa fråga handlar om avsaknaden av positiva resultat för de mindre framgångsrika länderna och åhöraren undrar om de huvudsakliga faktorerna bakom detta. Vidare ifrågasätts också att Simon Delay inte var för en nedre gräns när det gäller budgetstöd och åhöraren undrar i detta sammanhang om detta då är en biståndsform som Delay skulle rekommendera till Zimbabwe. Enligt Delay är det officiella skälet till att man misslyckades i Malawi att man inte var på rätt spår vad gällde deras IMF-konditionaliteter, att man inte skött sina utgifter. Ett underliggande problem är dock bristande kontroll över utgifterna. Man har försökt komma under ytan med detta, men Delay menar att man var överoptimistiska när man gick in i Malawi. Budgetstödet kan dock sägas hjälpa den nya regeringen i rätt riktning, menar Delay. Ett problem med harmonisering som Delay ser det belyses genom exemplet Malawi och det är att när en avbryter budgetstödet gör alla andra också det. Han menar att givarna måste överväga vad detta betyder för landet i fråga på kort sikt.
Avslutningsvis säger Delay att han nog inte skulle rekommendera budgetstöd till Zimbabwe.

Richard Batley berättar att det, när det gäller vissa länder som Rwanda, Burkina Faso och Moçambique, finns klart uttryckta och kända villkor för under vilka förhållanden man avbryter budgetstödet så att de länderna vet vad som gäller. När det gäller de mindre framgångsrika länderna Nicaragua och Malawi menar Batley att för det första har givarna mer erfarenhet från de framgångsrika länderna än från dessa. Dessutom ifrågasätter han den politiska viljan i Nicaragua som enligt honom präglas av instabilitet, en hög grad av skepticism och osäkerhet vad gäller regeringens långsiktiga engagemang.

Efter detta fortsätter Richard Batley med en presentation av ägarskap, konditionalitet och möjligheten till ansvarsutkrävande.
Den teoretiska länken mellan ägarskap och möjligheten till ansvarsutkrävande är en del av OECD:s styrande principer. Idén med ägarskap är en utmaning mot tidigare biståndsformer där problemet med villkor som påförts utifrån varit att partnerländerna inte deltagit i utformandet av dessa. Budgetstödet ska innebära att man kommit överens om villkoren och att partnerländerna är delaktiga i skapandet av dem. Detta är den del av att man ska stärka det nationella ledarskapet, ansvaret och möjligheten till ansvarsutkrävande. Frågor är dock i detta sammanhang menar Batley vem som ska äga och, när det gäller ansvarsutkrävande, vem man ska utkräva ansvar av.

Batley fortsätter med att berätta att studien visar att budgetstödet har inneburit ett stärkande av ägarskap i fyra av de sju länderna. Av de framgångsrika länderna är det Vietnam som inte är bland de fyra och detta enligt Batley då de knappast behövde stärka ägarskapet.

Mer medel går genom budgeten och är således del av planeringen. Regeringen i de flesta länder deltar också i processen att förhandla fram villkor, berättar Batley. Vidare presenteras också ett antal underliggande faktorer till detta. Bland annat är existerande relationer mellan givare och partnerländer viktiga då dessa kan utveckla ömsesidig tillit. Konsensus vad gäller utvecklingsstrategier ses också som betydelsefullt, liksom att ambitionerna grundar sig i ländernas kapacitet och att man inte genomför för mycket, för snabbt.

När det gäller ansvarsutkrävande beskriver Batley vad han ser som två olika typer av detta. Den första är att tjänstemän respekterar beslut som fattats högre upp och den andra demokratiskt ansvarsutkrävande genom ett parlament. Batley berättar att studien visar att man fått en ökad möjlighet till ansvarsutkrävande inom administrationer, men även att möjligheten till demokratiskt ansvarsutkrävande ökat i omfattning. Länderna är svaga demokratier, menar Batley, men verktygen genom vilka ansvar kan utkrävas har stärkts. Ändå är parlamentens insyn i processer begränsad och civilsamhällets engagemang svagt.

Batley menar att relationen mellan givarnas utkrävande av ansvar och parlamentens inte behöver vara ett nollsummespel, där den enas möjlighet till ansvarsutkrävande sker på den andras bekostnad, utan att den information som givarna får också är tillgänglig för parlamenten. Batley betonar också vikten av ömsesidigt ansvarsutkrävande, från både givarnas och partnerländernas sida.

Generellt menar Batley att man kan se att budgetstödet lett till en mer öppen dialog och en tydligare samverkan med nationella strategier. Dock frågar sig Batley om detta är i givarnas ögon och i vilken grad de nationella strategierna också är nationellt ägda. Här påpekas att den samverkan som sker med partnerländernas regeringar också är en samverkan med något som ofta är mycket svagt.

Batley fortsätter med att ta upp spänningar mellan partnerskap och konditionalitet. En sådan gäller regeringarnas autonomitet, ställt mot givarnas preferenser. Batley menar att i vissa fall prioriteras exempelvis tillväxt framför fattigdomsminskning. Givarnas perspektiv på budgetstöd och konditionalitet varierar också, exempelvis i vilken utsträckning det viktiga är processer eller de verkliga resultaten. Ett annat problem är att regeringarna inte nödvändigtvis är homogena och att exempelvis kärnverksamheten är mer positiv till budgetstöd än sektorerna. Batley ifrågasätter också vad ett lands ägarskap egentligen betyder, speciellt när det gäller nyligt industrialiserade länder kan man fråga sig vem regeringen egentligen representerar, menar Batley.

Batley presenterar också ett antal förslag på vad som bör göras. För det första menar han att budgetstödet erbjuder en kompromiss mellan ägarskap och konditionalitet, att man har ett ägarskap med inflytande, men samtidigt måste givarna begränsa sitt inflytande och vara försiktiga så att de inte tar över processen.

Batley betonar också den ömsesidiga möjligheten till ansvarsutkrävande. Om givarna ska vara delaktiga måste också de kunna ställas till svars. Det handlar således inte bara om regeringarna och huruvida de har lyckats.

En annan viktig punkt är givarnas långsiktiga åtagande och tillit, man kan inte bara påbörja och avbryta budgetstödet. Det måste finnas en förutsägbarhet för partnerländerna och klara förhållanden under vilka stödet verkligen avbryts.

När det gäller demokratiskt ansvarsutkrävande tar Batley upp några fundamentala svagheter. Dessa är bland annat att parlamentens roll och kapacitet är svag, liksom civilsamhällets organisationer och engagemang. Här menar Batley att det finns behov av analys av hur effektivt ansvarsutkrävandet är och hur det kan göras mer effektivt. En annan fråga är i vilken utsträckning civilsamhället och NGOs har en roll att spela i utvecklandet av nya möjligheter för att kunna utkräva ansvar.
Ett decentraliserat styre är också viktigt, att man stärker demokratin på lokal nivå och därmed kan öka den lokala insynen.

Efter detta ges publiken möjlighet att komma med kommentarer. En åhörare undrar i vilken utsträckning det existerar en länk mellan ägarskap/ansvarsutkrävande och fattigdomsminskning.
Richard Batley svarar att om man stärker ägarskap och möjligheter till ansvarsutkrävande blir politiken också mer inriktad mot lokala ”stakeholders”, men samtidigt påpekar Batley att parlamentet visserligen inte är de fattigaste. Möjligheten till ansvarsutkrävande för givarna är dock viktigt i detta sammanhang då de har fattigdomsminskning på agendan.
När det gäller fattigdomsminskning kan man också, enligt Batley, se tre aspekter av detta. Detta är dels inkomst, men också tillgång till social service och ”empowerment”, vilket Batley menar exempelvis kan betyda möjligheten att kunna hitta en anställning.
Utvärderingen visade de klaraste bevisen för att budgetstödet stärkte tillgången till service. När det gäller inkomst menar Batley att man såg en svag effekt och vad gäller empowerment är detta också lite svårt att säga men att det åtminstone kan sägas ha stärkts i termer av mänskliga rättigheter.

Efter detta är det dags för paneldiskussion. Victoria Veres presenterar deltagarna, som var och en ska få göra en kort presentation innan alla bjuds in i diskussionen.

Anna Brandt, departementsråd och chef för Utrikesdepartementets Afrikaenhet, börjar med att säga att budgetstöd är en fråga som det har spenderats mycket tid på och hon välkomnar utvärderingen som gjorts. Brandt jobbar själv med Afrika söder om Sahara och hon tycker att det finns plats för mer av den här typen av stöd.

Brandt menar att resultatet att budgetstöd inte är mer utsatt för korruption än andra typer av stöd är oerhört viktigt. Hon påpekar också att kraven som sätts på länderna är mycket omfattande och att kraven på finansiella system är hårdare när det gäller budgetstöd än exempelvis programstöd.

Efter detta tar Anna-Stina Elfving, programhandläggare för Afrikagrupperna i Moçambique, över ordet. Hon berättar att Afrikagrupperna generellt stödjer budgetstöd men att de som en organisation som representerar civilsamhället inte jobbar med budgetprocesser i länderna.
Elfving menar att de flesta länderna, och speciellt Moçambique, har väldigt svaga civilsamhällen och det således kan vara svårt att gå in med budgetstöd. I deras erfarenhet krävs det att länderna är mer mogna.

Sven Olander, rådgivare på Sidas enhet för policy- och metodutveckling, säger att Sida välkomnar utvärderingen och att han är glad över att rapporten är positiv, att den visar att resultat har uppnåtts. Exempelvis att det sker förbättringar vad gäller social service ser han som ett viktigt resultat. Olander menar också att det är viktigt att stärka budgetprocessen, att alla måste jobba effektivt och att det ger mer resultat om man jobbar med hela budgeten. Vidare anser han också att man måste arbeta vidare med riskerna i länderna och att dessa risker är den del av att dessa länder är fattiga.
När det gäller exempelvis hälsoministerierna i Mali eller Burkina Faso har dessa 15 olika anvisningar att gå efter. De sätter sitt bästa folk för att sköta biståndet, men på grund av att man har så många olika anvisningar blir det problematiskt. Således menar Olander att man måste man adressera systemen och att budgetstödet har en harmoniserade effekt och bidrar till utvecklandet av en gemensam syn är då något som han ser som positivt.

Stefan de Vylder, som är nationalekonom och styrelsemedlem i Föreningen för Utvecklingsfrågor, FUF, tar därefter över ordet. de Vylder börjar mer att säga att det verkar som att han är den enda i sällskapet som har några invändningar. de Vylder menar att det visserligen finns många bra saker i Parisagendan, exempelvis detta att länderna inte ska vara tvungna att hantera så många olika krav, men samtidigt säger han att han är orolig. Alla dessa fina ord som ”good governance”, harmonisering och samverkan, vem är det egentligen som är emot dem, frågar de Vylder. Han menar att han blir skeptisk när man, liksom Simon Delay, pratar om en framväxande konsensus och undrar vem är det egentligen som definierar vad som är bra? Vem ligger bakom orden? Enligt de Vylder betyder exempelvis harmonisering egentligen ökad makt för IMF och Världsbanken. Han säger att IMF och Världsbanken har 16 indikatorer på ”good governance”, men att det bland dem inte nämns något om exempelvis mänskliga rättigheter eller fackföreningar. de Vylder menar att deras version av ansvarsutkrävande är något som ska ske i ett samhälle som är totalt atomiserat.
de Vylder påpekar att någon i inledningen nämnde Nicaragua som ett svårt, instabilt land, men denna instabilitet beror på att de har val. Demokrati innebär politisk osäkerhet, menar de Vylder.
Vidare tas Bolivias nye president Evo Morales upp och de Vylder frågar sig hur länge det kommer att dröja innan IMF deklarerar att Bolivia är ute på fel spår.
de Vylder nämner också att man i Nicaragua under sex månader har haft en strejk bland landets läkare, som inneburit att alla offentliga sjukhus varit stängda under den här tiden. IMF har beslutat att landet inte skulle få höja läkarnas löner med mer än 9 %, men läkarna ville ha en mer omfattande höjning. Politikerna refererade som svar på dessa krav till den av IMF satta gränsen och de Vylder frågar sig om detta verkligen är förenligt med demokratiska principer. Enligt de Vylder innebär det nya stödet en våg av nya konditionaliteter, detta samtidigt som man har kvar de gamla. Han uppmärksammar också att makroekonomiskt är det inte någon stor skillnad mellan budgetstöd och stöd till betalningsbalansen och att frågan i båda fallen är vad länderna gör med den utländska valutan. Med den nya agendan tittar man på andra saker, men de Vylder menar att de gamla fortfarande är där och att man måste titta på alla aspekter.
Avslutningsvis påpekar de Vylder att han i princip inte har något emot budgetstöd men att det finns kritiska frågor.

Efter detta lämnas ordet över till Simon Delay som menar att Stefan de Vylder har rätt i att ifrågasätta vad som pågår. Enligt Delay stämmer det också att stöd till betalningsbalansen har samma makroekonomiska effekter som budgetstöd. Delay berättar också att det i början av utvärderingen gjordes ekonometriska studier, men att uppdragsgivarna inte trodde att dessa skulle ge några övertygande svar.
Däremot ifrågasätter Delay att budgetstödet skulle stärka Bretton Woods-institutionerna. Han tycker att det är tvärtom, att budgetstödet möjliggör för bilaterala givare och exempelvis EU att sätta en annan agenda.

Richard Batley påpekar därefter att det i Moçambique funnits en konflikt mellan bilaterala givare och IMF och att exempelvis Sverige har försökt skapa alternativ.

Anna Brandt menar även hon att det enligt hennes erfarenhet inte alls är så att IMF och Världsbanken definierar agendan. Hon vill också kommentera det hon ser som de Vylders påstående att de som är för budgetstöd också är emot allmänna val och påpekar i detta sammanhang att både Sverige och andra länder inte givit budgetstöd till Etiopien eller till Uganda under förra året.
Däremot menar Brandt att när det handlar om problemfrågor har faktumet att man givit budgetstöd givit en ”inträdesbiljett” till att prata om demokrati med regeringarna. Något man inte skulle ha om man bara hade sektorstöd. Brandt betonar också att Sverige faktiskt inte bara ger budgetstöd, utan att man har en blandning av budget- och sektorstöd. ”Good governance” är inte heller något nytt koncept, påpekar Brandt. Det är inte så att det kommer nya termer varje år, men däremot blir dessa mer sofistikerade.

Sven Olander menar att många frågor är relaterade och att man ska titta på alla olika element.
Angående att IMF och Världsbanken skulle ha fått en större roll menar Olander att detta inte heller är hans erfarenhet. Dessa är visserligen starka aktörer, men deras roll har inte stärkts. Vidare säger han att Sida är för budgetstöd, men att detta ska kompletteras av annat. Alla länkar är viktiga och det är också viktigt att ha olika perspektiv, att angripa många fronter samtidigt.

Stefan de Vylder påpekar att IMF definierar många frågor och att få säger emot, även om det inte är sant i alla fall. Han säger sig dock vara bekymrad över deras roll som ”gatekeepers” och betonar att han alltid ifrågasätter ”konsensus”.

Sven Olander svarar att när man säger att ett land är ute på fel spår måste man titta på varför det är så, på bakomliggande nationella problem och han betonar även att det finns fall där Sverige har stött regeringar som gått emot IMF.

Efter detta ges publiken utrymme att ställa frågor. En åhörare menar att när det gäller ansvarsutkrävande är det viktigt att man stärker ländernas politiska partier. Många parlament behöver aldrig ”grillas” av sina väljare, menar åhöraren.
Richard Batley håller med om att detta är en viktig fråga, men menar samtidigt att om man inte ger budgetstöd på grund av detta ges inte heller möjlighet att förbättra de parlamentariska villkoren.
Anna Brandt menar att detta är en svår fråga, men att parlamenten bara är så bra som deras väljare begär av dem att vara. En viktig punkt här är enligt Brant att stärka det civila samhället.
Anna-Stina Elfving menar, som en representant för civilsamhället, att de har en oerhört viktig roll att spela. Om civilsamhället är svagt sätter de ej press på politiska partier eller regeringen vad gäller frågor som är viktiga för dem. I Moçambique finns det stöd till civilsamhället, berättar Elfving, men det tar tid innan organisationerna är starka nog.
Sven Olander påpekar också han att man visserligen kan titta på parlamenten, men att det inte hjälper om väljarna inte kräver något.

Nästa publikfråga gäller den mer generella kritiken av budgetstödet och om detta skapar demokrati. Åhöraren påpekar att när det gäller exempelvis Burkina Faso är det ingen där som tror att presidenten kommer att lämna sin post annat än om han dör. Om vi måste vänta i 20 år på att nå resultat är det då rätt väg att gå för att få till stånd en fattigdomsminskning, undrar åhöraren.
Anna Brandt menar att detta är viktigt, men att samma frågor också skulle kunna ställas om andra typer av bistånd. Strategierna för fattigdomsminskning tar upp hur man distribuerar biståndet i länderna och hur budgeten distribueras mellan olika konton. Med sektorstöd skulle man inte ha något att säga till om detta, men budgetstödet är ett medel för att kunna göra det. Sedan, menar Brandt, är det aldrig säkert att strategier man använder får de resultat man hoppas på.
När det gäller frågan om budgetstöd skapar demokrati menar Brandt att det är svårt att säga, men att samtidigt som man ger budgetstöd är det också meningen att man ska stärka systemen genom exempelvis teknisk assistans och kapacitetsbyggande. Brandt berättar att man förra året hade en intensiv dialog med regeringen i Etiopien, men att man kände att gensvaret inte var tillräckligt och således betalades inget budgetstöd ut. I Uganda gavs inte heller budgetstöd när oppositionen blev arresterad. Brandt menar att budgetstödet, tillsammans med ett stärkande av det civila samhället, kan verka för förändring. När man läser utvärderingsrapporten ser man att utgifterna för social service har ökat, att stödet faktiskt har givit resultat. Genom att reducera transaktionskostnader kan man göra fattigdomsminskningen mer effektiv och Brandt menar att budgetstödet reducerar fattigdomen minst lika bra som, eller bättre än, programstöd.
Stefan de Vylder menar att talet om budgetstödet som en ”inträdesbiljett” till diskussionen representerar en syn på partnerländerna som går ut på att vi vet bättre än dem och att vi vill få dem att göra saker de annars inte skulle ha gjort. de Vylder säger att de länder som varit framgångsrika är de som gjort som de själva velat och inte följt konditionaliteter. Han menar således att vi ska respektera regeringarna och acceptera att de vet bättre.
de Vylder tar också upp idén om en global allmän skatt som ska fungera som en nationell, redistribuerande skatt som fördelar pengar till de fattigas fördel.

Simon Delay säger att ett problem med budgetstödet är att det kan ha en annan klang i partnerlandet, att det kan se ut som att man står bakom ett lands regering. Något som Delay menar är något helt annat än att vara bakom ett projekt som går ut på att bygga sjukhus. Detta är något som, enligt Delay, kan leda till ovälkomna effekter.
Delay betonar vikten av rätt hjälp, att en fara med den dialog som förs med budgetstöd är att den bara betonar offentliga utgifter, men enligt Delay är detta bara en del av hur man reducerar fattigdomen.
Delay tar också upp frågan om när vi vet effekterna av detta och betonar att en lärdom från tidigare är att man varit för kortsiktiga. Delay menar att man inte kan säga att man sett fantastiska effekter, att det är för tidigt att säga, men att man har tagit steg på vägen och att det finns anledning att vara försiktigt optimistiska.

Efter detta ges utrymme för den sista publikfrågan. Åhöraren menar att budgetstöd och programstöd egentligen inte är en fråga om antingen eller, utan att dessa borde verka samtidigt. Åhöraren påpekar också att ord som demokrati och mänskliga rättigheter visserligen är viktiga, men att även andra är det, som till exempel utbildning och kultur. Utveckling är inte något som sker över en natt, menar åhöraren och då är det exempelvis viktigt att man utbildar nya generationer.
Anna Brandt påpekar att hon redan sagt att man måste ha samverkan, att budgetstödet inte är allting.

Richard Batley får därefter det sista ordet och poängterar att de slutsatser som dragits av rapporten inte är argument för att eliminera andra former av bistånd, utan att det viktiga är att man väljer former av stöd som lämpar sig till olika fall, att mer tanke bör gå till de olika förutsättningarna.

Slutligen tackar Victoria Veres åhörarna och panelen för en intressant diskussion.

Sofia Wigren, studerandemedlem i FUF

Dela det här:
Publicerat i Referat & filmer