Säkerthet och utveckling -hur kan de förstärka varandra?

Sveriges politik för global utveckling (PGU) syftar till ökad samstämmighet mellan olika politikområden. Säkerhet och utveckling är två områden som ofta hanterats var för sig, men som i dagens värld hänger samman allt mer. Hur kan man få dessa att samverka mer och bättre?Expert Group On Development Issues (EGDI) har genomfört en studie som analyserar sambandet mellan konfliktförebyggande, säkerhet och utveckling.

I panelen:
Anders Jägerskog, tidigare anställd på EGDIs sekretariat, numera Stockholm International Water Institute
Anders Bjurner, enhetschef vid Utrikesdepartementets enhet för europeisk säkerhetspolitik (UD-EP) och tillträdande ambassadör i Rom
Julia Ekstedt, Sidas avdelning för fred och säkerhet

Moderator: Mats Hårsmar, EGDI.

Mats Hårsmar inledde med att hälsa välkomna och berätta om bakgrunden till föredraget. I december 2003 beslutade Sveriges riksdag om en ny politik för global utveckling (PGU). Alla departement och politikområden ska bidra till en rättvis och hållbar global utveckling och målkonflikter mellan olika politikområden ska lyftas upp.

EGDI (Expert Group on Development Issues) är regeringens internationella expertgrupp och har till uppgift att genomföra studier inom utvecklingsområdet. Studien som presenterades under föredraget hette ”Global Development and Human Security: Towards a Policy Agenda” och är skriven av Robert Picciotto, Funmi Olonisakin och Michael Clarke. Den ska ge en input till policyutvecklingen inom området.

Mats Hårsmar presenterade sedan de övriga talarna; först Anders Jägerskog som hade samordnat arbetet med studien inom EGDI, samt Julia Ekstedt och Anders Bjurner som kommenterade.

Anders Jägerskog presenterade i huvuddrag vad författarna kommit fram till. En viktig slutsats i studien är problemet med ”sviktande stater”; en säkerhetsrisk som inte uppmärksammats speciellt mycket inom utvecklingsarbetet. Författarna anser att starka stater är nödvändiga för individens utveckling och välbefinnande.

Jägerskog talade om bakgrunden till varför studien genomfördes: som en uppföljning till policydokumentet ”Shared responsibility: Sweden’s policy for global development”. En annan anledning är att säkerhet och utveckling traditionellt ses som två separata spår med bristande kontaktytor dem emellan.

Jägerskog presenterade sedan de generella slutsatser som dras i studien: 1) behovet av ett policyramverk för ”mänsklig säkerhet” (human security), dvs. ett bredare säkerhetsbegrepp; 2) behovet av investeringar inom konfliktförebyggande åtgärder; 3) behovet av nya metoder för konflikthantering; 4) behovet av att sviktande stater uppmärksammas; 5) utvecklande av ”millennium security goals”, dvs. att en variant av de så kallade ”millenniemålen” som nu finns för utveckling också utarbetas för säkerhet.

Varför bör man då koncentrera sig på ”mänsklig säkerhet”? Begreppet mänsklig säkerhet sätter individen i centrum. Författarna menar att den större globala öppenheten leder till nya säkerhetsproblem som korsar territoriella gränser, exempelvis terrorism, organiserad brottslighet, sjukdomsepidemier och HIV/AIDS. Mänsklig säkerhet ses som ett globalt ”public good”.

Författarna menar att säkerhetsfrågan är mycket mer komplex idag: vi ser en ökad osäkerhet jämfört med kalla kriget, konflikter har fler aktörer, de involverar ofta icke-statliga aktörer, och asymmetrisk krigföring (t.ex. gerilla vs. konventionell armé) är vanligare. Dessutom skiftar allianser ofta, och krig om idéer (snarare än krig om t.ex. territorium) är vanligare. Miljöfrågor bidrar också i ökande grad till konflikter, och detta sammantaget visar behovet av ett samgående mellan säkerhets- och utvecklingspolicies.

En central slutsats i studien är att engagemang i sviktande stater är centralt för mänsklig säkerhet. Detta av flera orsaker: konflikter i sviktande stater har en större risk för ”spill-over”; sviktande stater blir ofta ett säkert gömställe för terrorister och internationella kriminella ligor; och inte minst: en tredjedel av världens ”absolut fattiga” bor i sviktande stater.

Författarna pekar på ett antal saker som man bör fokusera på i arbetet med säkerhet och utveckling: sviktande stater, sociala skyddsnät, ungdomar (speciellt ungdomsarbetslöshet), matsäkerhtet, tillgång till social service, hantering av naturtillgångar, samt katastrofberedskap. Biståndsarbetet ska fokusera på kvalitet, riktat bistånd, samstämmighet (coherence), konfliktförebyggande, reformering av säkerhetssektorn, samt fredsskapande.

Ordet gick sedan till Anders Bjurner, som inledde med att säga att det är självklart att utveckling och säkerhet hänger ihop. Dock har mycket lite skett konkret, detta på grund av två orsaker: ämnet är komplext; och ämnet handlar mycket om värderingar – det finns ingen ”sanning”. Konkretion och operativ kunskap krävs för att något ska ske på området: vad ska man göra konkret och operativt? Anders Bjurner menade att rapporten betyder att de två ”agendorna möts”, och att detta i sig är oerhört viktigt; ringar på vattnet börjar bildas. Andra positiva aspekter av studien enligt Anders Bjurner är att det är en intelligent och kunnig analys som konkretiserar vad det ”bredare säkerhetsbegreppet innebär”.

Han pekade också på vad han ser som problem med studien. Han underströk att de kritiska synpunkter som han framförde var hans egna och inte utrikesdepartementets Det första är att det finns ett antal definitionsproblem av begrepp som till exempel ”mänsklig säkerhet” och ”sviktande stater”. Det andra problemet Anders Bjurners såg var att studien har en slagsida åt utvecklingshållet, och att säkerhetsperspektivet får en styvmoderlig eller inskränkt behandling. Begreppet ”mänsklig säkerhet” är illa sett bland säkerhetspolitiker, då det är vagt definierat och kan innehålla nästan allt; dessutom ses det som allt för individcentrerat.

Bjurner såg också ett problem i att rättighetsperspektivet får så lite utrymme i studien, och nämnde att FN:s generalsekreterare Kofi Annan har betonat sambanden mellan säkerhet, utveckling och rättigheter. När det gäller de så kallade milleniemålen för säkerhet (”millennium security goals”) frågade sig Bjurner hur dessa ska operationaliseras och länkas till olika instrument. Han frågade varför målen för säkerhet och målen för utveckling har delats upp istället för att integreras, och nämnde att detta är något som UD har tagit upp i sitt svar till författarna.

Ytterligare en tveksamhet Bjurner såg i studien rörde sig om fokuseringen på sviktande stater. Dels gäller det definitionerna av ”sviktande stater” och dels det faktum att orsakerna till varför en stat är sviktande kan vara väldigt skiftande. Underutveckling och fattigdom leder inte automatiskt till att staten sviktar, menade Bjurner. Fattigdom leder inte nödvändigtvis till att statens säkerhet sviktar, däremot gör den naturligtvis det för individens säkerhet. Sviktande stater är inte det största säkerhetsproblemet i världen, ansåg Bjurner. Dessutom ansåg han att konfliktförebyggande arbete behandlas mycket begränsat och till och med lite missvisande i rapporten.

Bjurner pekade sedan på ett antal utmaningar som man står inför gällande säkerhet och utveckling. För det första gäller det integrering och operationalisering: att få ihop en integrerad planering hos alla aktörer (departement, myndigheter osv.). Detta är naturligtvis ännu svårare internationellt, även om Bjurner sade att EU kommit ganska långt med detta.

Den andra utmaningen är att få ihop kulturerna: utveckling och säkerhet är två väldigt olika kulturer (akademiskt, politiskt osv.). Det är därför viktigt att man övar tillsammans, t.ex. som Sida och Försvarsmakten gjorde innan insatsen i Afghanistan. En utmaning som följer av detta är frågan hur dessa integrerade enheter ska ledas. Hur får man ihop kommandokedjor, informationsdelning och så vidare?

Bjurner pekade också på vikten av att förstå orsakerna till osäkerhet och hur kan dessa sedan länkas till utveckling. Att genomföra en sådan orsaksanalys är mycket svårt.

Bjurner såg vidare utmaningar vad gäller själva insatserna – det gäller att göra rätt typ av insats och vid rätt tidpunkt – risken är att man ingriper för tidigt eller för sent. Sedan gäller det att vara uthållig i insatsen – att stanna kvar för ”att vinna freden”. I insatserna måste också civilt bistånd integreras, till exempel krishantering, avväpning etc.

Slutligen nämnde Bjurner problemet med den politiska viljan – hur mobiliserar man andra? – och menade att det är svårt att få gehör för den här typen av tänkande.

Efter detta lämnades ordet till Julia Ekstedt från Sida. Sveriges politik för global utveckling (PGU) har två huvudperspektiv: fattigdomsperspektivet och rättighetsperspektivet. Julia Ekstedt höll här med Anders Bjurner om att rättighetsperspektivet saknas i studien. PGU betonar vidare att fred är en förutsättning för fattigdomsbekämpning och utveckling.

Ekstedt presenterade sedan ett antal punkter som Sida ska ha i åtanke när de gör en insats i ett land. För det första: riskmedvetenhet – hur är situationen i landet? För det andra ska man fråga sig om och hur Sidas insats kommer att påverka konflikten. För det tredje ska man hitta den dolda potentialen i andra utvecklingssamarbeten som inte direkt har att göra med fred och säkerhet.

Ekstedt berättade vidare om de tre olika i insatstyper som finns. För det första den säkerhetsfrämjande, vilket är cirka 50 procent av de insatser som görs. Dessa sätts ofta in efter krig och konflikter. För det andra den dialogfrämjande insatsen. Här gäller det att ändra attityder, skapa medvetande och så vidare. Slutligen, främjandet av stabila strukturer. Dessa insatser fokuserar på mänskliga rättigheter, ”good governance”, jämställdhet och så vidare.

Ekstedt sade slutligen att man måste bli bättre på att sätta in insatser innan konflikten är ett faktum, och att det därför krävs utbildning, samarbete och forskning. Andra utmaningar är att ta vara på den lokala kapaciteten; att vara opartisk utan att ge vika för sina värderingar; och att arbeta bredare.

Sedan var det dags för frågestund och kommentarer från åhörarna. Lennart Wohlgemuth från FUFs styrelse inledde med att identifiera ytterligare en utmaning: kontinuitet. Bristen på detta gör att man ständigt måste uppfinna hjulet på nytt. Utvecklingen inom humanitärt bistånd har kommit långt, menade han, men det finns lite teori om hur man går från humanitärt bistånd till nästa steg. Här har EGDI ett tomrum att fylla, ansåg han, men sade att konkreta råd saknas i rapporten.

Därnäst frågade en kvinna från UD:s diplomatprogram om de siffror som visar att fler och fler civila drabbas i krig. Anders Jägerskog svarade att detta är en trend som beror på att traditionell krigföring minskar. Anders Bjurner vidareutvecklade detta och sade att antalet konflikter i världen enligt det svenska fredsforskningsinstitutet SIPRI har minskat, men att antalet offer ökar. Julia Ekstedt tillade att de flesta civila dör av lätta vapen.

En man som presenterade sig som FN-medarbetare talade om orsakerna bakom osäkerhet. Han menade att man inte kan arbeta med säkerhets- och utvecklingsfrågor om man inte klarlägger orsakerna, och att ”klumpar av orsaker hänger ihop. Han efterlyste också att man börjar arbeta med detta mer på den politiska sidan, och att konflikter som t.ex. den i Sudan måste angripas politiskt. Han menade vidare att säkerhet är ett resultat, och att man därför måste bygga saker som resulterar i säkerhet.

En annan man sade att FUF kan vara självkritiska i frågan: man har inte tagit upp problemet säkerhet och utveckling särskilt ofta. Han menade att säkerhet och utveckling inte alltid setts som två stuprör, och exemplifierade med Marshallhjälpen efter andra världskriget samt med EU som är ett projekt för säkerhet och ekonomisk utveckling. Mannen undrade om perspektivet blir annorlunda om man byter begreppet ”human security” mot det traditionella hårda säkerhetsbegreppet. Skulle analysen då se annorlunda ut? Därefter talade mannen om den Afrikanska Unionen (AU) och ansåg att de verkar kopiera EU. Han frågade hur vi ska ställa oss till detta; om vi ska stötta det. Slutligen påpekade han att vi i väst borde stödja och använda oss av den säkerhetspolitiska forskningen i tredje världen.

Anders Bjurner började efter detta med att kommentera frågan om orsaker till osäkerhet, och menade att det viktiga är inte orsakerna i sig, utan länken mellan dem. Han menade att vi måste angripa både symptomen på och orsakerna till osäkerhet. Angående kommentaren om att det inte alltid varit två stuprör, påpekade Bjurner att ett centralt dokument som FN-stadgan visar och understryker att säkerhet, utveckling, och mänskliga rättigheter hänger ihop. Slutligen sade Bjurner att EU starkt stöder utvecklingen av den Afrikanska Unionen.

En annan kvinna från diplomatprogrammet ställde en fråga angående Sidas s.k. ”do no harm”-strategi. Hon undrade hur Sverige ser på USA:s strategi att med hjälp av utveckling påverka säkerhet.

En man från Sida som arbetat i Afghanistan ansåg att insatsen i Afghanistan varit ”PGU-aktig”, men att samordning saknats. Civila och militära myndigheter har till exempel väldigt olika syn på begreppet ”långsiktighet”.

Sedan ansåg en man från UD att det är bra att man börjar diskutera frågan om staten vs

individen, och att båda behöver stöd. Mycket av biståndet idag handlar om att bygga upp staten och påpekade då att det ej ska handla om presidentens stat utan medborgarnas stat.

Mannen diskuterade sedan det internationella systemets svaghet – det system vi faktiskt har gör att katastrofer som Darfur inte går att undvika. Han undrade också om vilka politiska förutsättningar och vilket politiskt mod som krävs för att man verkligen ska arbeta förebyggande.

En annan man från UD fick sedan ordet och talade om varför UD genomför studier som den som presenterades under kvällen. Han menade att syftet är att ta fram de frågeställningar man måste arbeta med och att UD faktiskt ska lära sig något. UD tar nu fram ett svar till författarna, och arbetar med frågan hur man ska konkretisera studien i sitt eget arbete.

Han gjorde sedan en reflektion om det växande biståndet, och frågade sig hur man ska fördela dessa medel mest effektivt. Var används biståndet bäst – i konfliktländer, i potentiella konfliktländer, eller i länder som faktiskt klarar sig hyggligt?

Julia Ekstedt från Sida återgick sedan till frågan om orsaker till osäkerhet. UD och Sida utvecklar för närvarande samarbetsstrategier för varje land, där man försöker se brett på bidragande orsaker till konflikter och visa på möjliga framtida scenarier.

Angående forskning berättade hon att Sida stöder olika forskningsprojekt i utvecklingsländer genom SAREC. Hon menade att forskningen som utförs ej nödvändigtvis måste bedrivas i Sverige.

Sedan tog Julia Ekstedt upp frågan om hur Sverige ska kunna fortsätta påverka i länder som vi inte är stora bidragsgivare till. Hon menade att det här är viktigt med internationell harmonisering och att Sverige tar en aktiv del i process.

Anders Bjurner tog sedan upp frågan om ”do no harm”. Hur garanterar man att fredsbevarande och fredsfrämjande insatser inte gör någon skada? Han berättade att det förs diskussioner kring detta inom EU.

Angående Afghanistan menade han att problemet är att alla de länder som har insatser där har olika syn på vad ”bra utvecklingsbistånd” är, hur militären ska involveras osv. I Afghanistan är det ordnat så att ett land ansvarar för en region, vilket gör att givarländernas olika synsätt gör att det skiljer sig mycket åt inom landet.

Angående politisk vilja sade Bjurner att om frågan är: ”varför fattar de politiskt ansvariga inte beslut om en insats” så finns det sju orsaker, bland annat bristande kunskaper, osäkerhet beroende på bristande analys, osäkerhet på grund av att det är för farligt, samt brist på resurser. Han menade att det lätt blir till en moralisk fråga, men att det är viktigt att se på de politiska orsakerna.

Anders Jägerskog avslutade frågestunden med att tala om forskning. Han menade att ett viktigt sätt att stödja forskningen i utvecklingsländer är att arbeta med och ge stöd till nätverk. Detta görs mycket av Sida idag. Han menade dock att det finns ett generellt problem med forskning i dessa länder: brain drain, dvs. att de bästa forskarna kommer till väst.

Slutligen höll Anders Jägerskog med om att det finns en brist på teori kring sambandet mellan säkerhet och utveckling, men menade att ämnets komplexitet gör att en generell teori är svår att utveckla.

Referat av Jenny Sjöö, studerandemedlem i FUF

Dela det här:
Publicerat i Referat & filmer